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治理腐败的中国智慧

2018-04-11      周磊

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3月17日,十三届全国人大一次会议宪法宣誓仪式在北京人民大会堂举行。主席台上,3名礼兵护送《中华人民共和国宪法》入场。 摄影 万全/人民画报

  311日,第十三届全国人民代表大会第一次会议,表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》。此次宪法修改所占篇幅最大的内容是新增了监察委员会这一节,足见其重要性。国家监察体制改革是以习近平总书记为核心的党中央深刻总结十八大以来全面从严治党和反腐败工作经验基础上做出的一项重大战略部署,是事关全局的重大政治体制改革,涉及到中国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整。通过组织和制度创新组建监察委员会,建立集中统一权威高效的监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,必将有力推动全面从严治党和反腐败工作向纵深发展。

  影响深远

  从法律角度赋予监察委员会以应有的地位,是推动国家监察体制改革的重要举措。从以往一些地方的试点可以看出,深化国家监察体制改革是中国推进政治体制改革的重大创新。监察体制改革涉及政治体制、政治权力、政治关系的重大调整。由人民代表大会产生国家监察机关,对人大负责、受人大监督,是对人民代表大会这一根本政治制度的丰富和完善,是党的领导、人民当家作主和依法治国的体现。

  而建立监察委员会是加强党对反腐败集中统一领导的必然要求。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。监察体制改革的实质是实现对公权力的全面监督,目的就是加强党对反腐败工作的统一领导。党的十八大以来,党内监督不断加强,通过巡视、派驻制度覆盖了所有的国家机关、社会团体及企事业单位的党员。通过改革,对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,这既是对党内监督的强化,也是对党的领导的实化。

  而深化监察体制改革也是实现国家治理体系和治理能力的现代化的重要举措。面对新时代新任务提出的新要求,中国原有的反腐败体制机制同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应。建立集中统一权威高效的国家监察机构,与中央纪委合署办公,能够有效提升运用制度和法律治理国家的能力,是党的领导和依法治国的体现。

  提高实效

  建立监察委员会,深化监察体系改革,可以使反腐败力量更加集中统一。改革之前,中国的反腐败资源主要分布于行政机关和司法机关。这种“多头”反腐的模式能在一定程度上实现反腐败职权的监督,防止权力的滥用。但是也存在反腐败资源和力量整合不足的问题,严重的影响和制约反腐败工作的深入开展。

  以预防腐败部门为例,既有国家层面的预防腐败局,又有检察机关的预防腐败部门,这就导致职能重叠、领导不一,难以形成合力。而且从世界范围内腐败治理的经验来看,组建一个专门的反腐败机构是成功控制腐败的必要条件,比如新加坡的反腐败调查局、法国的廉政署以及中国香港特别行政区的廉政公署等。而且,由监察委员会统一履行职务违法犯罪调查权符合腐败犯罪查处的一般规律。

  同时,通过此次宪法修改,监察委员会被赋予与行政机关、司法机关并列的国家机构。宪法修正案明确:“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。” 这一规定表明,监察委员会与政府、法院、检察院并列,也就是说,在国家机构体系中,将形成在全国人民代表大会统领下的“一府一委两院”的格局。由全国人民代表大会组建集中统一的反腐败机构,将形成与行政权、审判权、检察权平行的监察权,有利于国家权力制约体制的进一步完善。

  最后,建立监察委员会可以确保监察范围的全覆盖,实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。中国传统的行政监察只负责对行政机关及其工作人员进行监督,但是随着党风廉政建设和腐败形势的发展,监督范围过窄的矛盾日益突出,大量公权力的行使处于失监状态。改革以后,国家监察的范围更广,除党的机关、检察机关、审判机关等党和国家机关全部纳入监督范围之外,国有企业、公办的教育、科研等单位、基层群众性自治组织等其中从事管理的人员也均纳入监察范围,实现了对“广义政府”的监督,确保公权力的运行全部置于监察范围内。

  此外,此次宪法修改还确保了监察手段的法律化,彰显以法治思维和法治方式反对腐败。根据监察法的规定,监察机关依照法律履行监督、调查、处置职责。其中,以“留置”代替过去的“两规”“两指”,解决了长期存在的法治难题,实现了反腐败工作的规范化、法治化,这是监察体制的重要创新。在具体的运行过程中,上述职权的行使都要履行严格的使用条件和审批程序,充分保障被留置人员的合法权利,把监察权关进制度的笼子。

 

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